菏泽市中级人民法院

关于人民陪审员制度落实情况的报告

——2014年10月30日在菏泽市第十八届人大常委会

第二十次会议上

菏泽市中级人民法院院长  王 玮

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据本次会议安排，我代表菏泽市中级人民法院报告人民陪审员制度落实情况，请审议，并请列席会议的同志提出意见。

    人民陪审员制度是人民民主的产物，她形成于民主革命时期，发展于社会主义建设时期，成熟于改革开放和现代化建设时期，是中国特色民主政治制度在司法领域的生动实践。2004年8月,全国人大常委会审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），这是新中国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着人民陪审员制度进入了一个新的发展时期；党的十八届三中全会指出“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”，四中全会强调“完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”，标志着人民陪审工作进入了新的发展阶段。

一、落实人民陪审员制度的主要做法

《决定》颁布实施以来，全市法院在党委、人大及社会各界的领导、监督与支持下，在上级法院指导下，狠抓部署落实，不断加强人民陪审员的队伍建设，持续完善参审机制，提高使用管理水平，建立健全保障机制，为人民陪审工作的深入开展做了大量工作。目前，全市法院共有人民陪审员1271人，较2005年初次选任时的155人增长了7.2倍。今年1-10月份，全市法院普通程序一审案件结案13804件，人民陪审员参审12071件，参审率为87.4%，取得了较好的法律效果和社会效果。

（一）加强组织领导，全面推进人民陪审工作。市法院党组高度重视人民陪审工作，作为“一把手工程”抓好落实，定期听取人民陪审工作专题汇报，对各项任务详细研究、科学部署、狠抓落实。先后完成了人民陪审员初选、增选、倍增等工作，今年6月份召开了全市法院人民陪审工作推进会议，详细部署了今后一个时期的人民陪审工作，成立了“一把手”负总责的人民陪审工作领导小组，设立了管理机构，建立起了多部门协同推进的工作机制，形成了各部门齐抓共管的良好工作格局。

（二）加强队伍建设，确保完成陪审工作任务。一是不断扩大队伍规模。2005年，全市法院正式启动了人民陪审工作，选任了155名人民陪审员，经过2009年、2010年、2013年的增选后，人民陪审员达到了448名，今年再次选任了829名人民陪审员，在全省率先完成了倍增计划，人民陪审员总数达到1271名，曹县法院、鄄城法院已基本实现人民陪审员社区、村庄全覆盖。二是不断优化队伍结构。现有人民陪审员，大专以上学历的为935名，占73.6%；30岁至50岁的人民陪审员占了总数的65.6%；选任自党政机关的401人；选任自企事业单位、科研院校的427人；选任自城市普通居民、进城务工人员、农村普通村民的443人，基层群众的比例进一步提高，队伍结构更加合理。三是不断提高队伍素质。建立了人民陪审员岗前任职培训和任职期间定期轮训制度，不断提高人民陪审员队伍素质和履职能力，尤其是今年新任人民陪审员培训工作中，全市两级法院统筹规划，协调联动，在全省法院率先启动并完成了新任人民陪审员的培训工作，为新任人民陪审员及时上岗、正确履行职责提供了保障。

（三）完善参审机制，充分保障人民陪审员履行职责。一是完善人民陪审员的选用。认真落实“随机抽取”原则，探索“分类随机抽取”模式，严格规范人民陪审员确定程序，有效杜绝“长期驻庭”、“编外法官”等现象，切实解决“陪而不审、合而不议”等问题。二是加强庭审权力的保障。充分保障人民陪审员庭前阅卷权、庭审权、合议权，尤其要保障人民陪审员的异议权，规定了人民陪审员在合议中与其他合议庭成员意见不一致时，有权要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论。三是扩大参审案件的范围。建立完善了人民陪审员参与诉讼调解、协助执行和解、协助化解涉诉信访问题的工作机制，在全省率先于减刑、假释案件中引入人民陪审员制度。今年以来，市法院审监庭审判的507件减刑、假释案件全部选用了人民陪审员参与案件审理与合议。四是不断提高案件参审率。确定了基层法院不低于85%、每名人民陪审员年参审案件数不低于3件的目标，1-10月份基层法院案件参审率90.3%，人均参审案件9.4件。

（四）加强制度建设，不断完善人民陪审工作管理机制。一是争取齐抓共管。为引起社会各界对人民陪审员制度的重视，市法院经与市委、市人大、市政府、市财政局汇报沟通，市委办公室出台了《关于加强和推进人民陪审工作的意见》。这是全市范围内首个关于推动人民陪审工作的文件，对进一步推动全市法院人民陪审工作具有重大意义。二是畅通运行体系。先后制定下发了《关于进一步加强和改进人民陪审工作的实施意见》、《关于建立人民陪审员退出增补机制的意见（试行）》等一系列规范性文件，建立起了人民陪审员选任制度、分类随机抽取制度、职务免除及违纪调查处理制度、档案管理制度、业绩考核制度等“五项制度”。三是注重细节管理。先后明确了人民陪审员的《权利和义务》、规定了人民陪审员的《工作职责》，制定了人民陪审员应遵守的《职业道德》和《行为规范》，将人民陪审员的使用管理细化到每一项陪审制度、每一个司法环节与每一个司法行为。四是创新管理思路。全市法院积极创新工作思路和举措，涌现出了一批先进典型，积累了一些经验做法。比如鄄城法院在健全陪审工作机制方面提出的“四结合、四提升” 模式、曹县法院的“五明确、五突破、五到位”理念，为建立完善人民陪审员管理机制作出了有益的探索。

（五）加强物质保障，确保人民陪审工作顺利开展。一是确保人民陪审经费保障。全市法院积极落实有关制度规定，完善经费保障机制，目前郓城县法院人民陪审工作参审补助经费已经实现了财政统一拨付，其余法院也均在努力落实文件要求，积极向有关部门申请。二是规范人民陪审员参审补助标准和发放方式。全市法院结合自身实际，暂从办公经费中支出人民陪审员参审补助，部分县区人民陪审员每参审一件案件，可领到补助100元，最低的县区也达到了50元。三是不断优化办公环境。为人民陪审员设立了专门的办公、休息场所，配备了电脑、电话，购置了必要的学习资料，开放了图书室和电子阅览室，制作了人民陪审员通行证，方便人民陪审员进出法院、停车就餐等。四是对优秀陪审员进行表彰。2005年以来，先后有14名优秀人民陪审员和2个人民陪审工作先进单位受到省级以上表彰，24名优秀人民陪审员和8个人民陪审工作先进单位受到市级表彰，调动了人民陪审员的工作积极性。

二、人民陪审工作的主要成效

全面推进人民陪审工作，在加强民主法治建设、深化司法公开、促进司法公正、提升司法公信、确保司法廉洁、优化司法资源等方面取得了显著成效。

（一）发挥审判职能，推动民主法治建设。2005年以来，全市先后有1400余人担任或曾经担任过人民陪审员，累计参审案件30000余件，参审案件的范围也从主要参审社会影响较大的刑事案件、民事、行政案件，拓展到更多地参与知识产权、减刑、假释等专业性较强的案件，参审案件范围不断扩大。人民陪审员参与审判活动全过程，不仅提高了司法的透明度，消除了司法神秘主义，而且把司法权的行使直接置于人民群众监督之下，更加有效地保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。人民群众通过对案件审判的切身了解和体会，进一步扩大了社会公众对法院工作的认知，促进了司法公开，提升了司法的公信力。

（二）化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。人民陪审员的职能范围不断扩大，从单纯参与案件庭审逐步拓展到参与案件调解、协助执行、化解涉诉信访、联系沟通群众等工作，充分发挥“审判员、执行员、调解员、信访员”的职能，积极参与社会矛盾化解工作。曹县法院自2011年以来，积极邀请人民陪审员参与未成年人案件审判，所审理的178起案件无一发还改判、上访缠诉；牡丹区法院推行定期轮流陪审员与院领导共同参与接访活动，今年参与接访370余件次，有效地化解了矛盾纠纷。一些人民陪审员还担任村居人民调解员、社区“法制宣传员”、社区少年犯帮教“指导员”，充分发挥了司法辅助功能。如单县法院选用心理咨询师担任人民陪审员，对犯罪青少年实行心理干预。巨野法院选用人民陪审员参与社区矫正工作，让违法犯罪人员能够尽早改邪归正，回归社会。人民陪审员还充分发挥“联络员、宣传员”的功能，宣传法院和法官的工作，反映社情民意和群众对法院工作的新要求、新期待，在法院和群众之间架起一座沟通的桥梁，取得了良好的社会效果。

9年来，人民陪审员参审案件呈现出高调解率、高撤诉率、高执行和解率与低上诉率、低改判率、低投诉率“三高三低”的局面，如开发区法院今年以来人民陪审员参审的案件服判息诉率达到98.8%，调解撤诉案件198件，调撤率达76.1%；鄄城县法院案件参审率达到98.4%，服判息诉率达到了97.9%等，取得了较好的法律效果。

（三）发挥监督作用，促进司法公正廉洁。注重发挥人民陪审员的“监督员”作用，通过人民陪审员参与案件审理，以及担任执法执纪监督员，强化了人民陪审员对法官和法院工作的有效监督。在我市人民陪审员队伍中，人大代表158名，政协委员62名，这220名人大代表和政协委员既可以参与审判执行工作，又可以从人大代表、政协委员的角度监督法院和法官的工作，从而将人民陪审工作与人大、政协的外部监督有机结合起来，促进了司法公正和廉洁。

（四）发挥优势互补，优化审判资源配置。全市法院充分考虑人民陪审员的专业与行业特点，在专业性较强的案件中，选用具备相关专业知识的人民陪审员参审，在法官调查和认定事实的过程中充当“陪审顾问”，出具专业性意见，帮助法官作出判断，弥补了法官专业技术知识的不足，提高了事实认定的准确性和审判工作的效率。如在审理经济案件时，邀请具有经济金融专业或行业背景的人民陪审员参加案件审理；审理未成年犯罪案件时，安排具有教师身份或者心理咨询经验的人民陪审员参加审理，进一步提升了审判工作的专业化水平，这种针对特殊案件的特殊安排，在实践中取得了良好效果。同时，人民陪审员制度的实行，在客观上有助于解决人民法院审判力量不足的问题，缓解了法院案多人少的矛盾。

三、人民陪审工作面临的困难和存在的问题

中国特色人民陪审员制度具有来源广泛、选任程序严格、参审范围全面等优越性，但在落实过程中还存在以下困难和问题： 

一是人民陪审员学历要求过高。按照法律规定，人民陪审员一般需要具有大学专科以上学历，这一规定限定了陪审员的选择范围，导致普通群众所占比例不高。各基层法院普遍反映，农村基层群众、进城务工人员、农民工等弱势群体较难达到《决定》规定的学历条件。二是人民陪审员职责定位不够明确。法律对人民陪审员承担的责任规定得不明确。《决定》规定人民陪审员“违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的”，依程序免除其人民陪审员的职务。立法缺少对人民陪审员一般的失职责任的规定，免除职务作为一种责任承担方式对其监督制约力度不大，惩戒机制尚有待于进一步完善。三是人民陪审员经费保障有待进一步加强。陪审经费保障还存在不健全、不规范、不充分等问题，财政部、市委关于人民陪审工作的经费保障、财政预算列支等有关规定尚未全面落实，没有建立统一的补助标准和相关经费的正常增长机制。四是人民陪审员数量仍然不足。目前，全市人民陪审员数量达到1271人，但相较全市960万人口来讲，平均每7500人中才有1名人民陪审员，作为一项民主制度，覆盖面还不够广。五是工作发展不平衡的问题仍然存在。从参审情况看，有5个基层法院参审率超过了95%，1个基层法院参审率超过了85%，但也有4个基层法院参审率在85%以下；从保障上看，部分基层法院的办公环境有待于进一步优化。六是对人民陪审工作宣传力度不够。目前关于人民陪审工作宣传渠道少，方式、手段不灵活，缺乏针对性，宣传效果不够理想，关于人民陪审员制度、陪审工作意义和价值还需要进一步宣传。社会公众和相关媒体对建立该项制度的重大意义认识不够，关注度低，群众参与的积极性不高，部分人民陪审员所在单位支持力度也不够，人民陪审员参审时间难以保障。

四、进一步加强人民陪审工作的措施

今后一个时期，全市法院将按照上级部署和市委、市人大要求，加强组织领导，强化工作措施，完善工作机制，促进人民陪审工作常态化、制度化、规范化，使我市人民陪审工作走在全省法院前列。

（一）进一步加强组织领导。全市法院将切实把人民陪审工作放在更加重要的位置，不断增强落实人民陪审员制度的自觉性，主动向党委、人大汇报实施人民陪审员制度的工作情况，主动邀请当地人大监督检查人民陪审员制度的落实，努力探索全面推进人民陪审工作的联动机制，认真协调解决人民陪审员制度建设和保障等方面的问题，扎实推进人民陪审工作不断发展。

（二）进一步加强人民陪审员队伍的代表性和广泛性。全市法院将继续立足实际，完善机制措施，以人民陪审员的换届选任工作为契机，进一步扩大人民陪审员队伍规模，优化队伍结构，提升队伍素质。注重从具备专业特长的专家学者中选任人民陪审员，不断满足审理疑难复杂案件、新类型案件和涉及未成年人案件的现实需要。注重从基层的党代表、人大代表、政协委员和人民调解员、特邀监督员中选任，把社会和群众监督落到实处。确保基层群众所占比例不低于人民陪审员总数的三分之二，让更多的群众直接参与到审判中来，实现人民陪审员社区、村庄全覆盖。

（三）进一步提高人民陪审员案件参审率和参审水平。进一步加强选用人民陪审员参审工作，确保今年年底实现中级人民法院人民陪审员参审率达到35%、基层法院参审率达到85%的目标。进一步加强人民陪审员庭审规范、职业道德、履职能力等方面的培训，着力提高人民陪审员案件参审水平。继续完善以人民陪审工作月通报制度为主体，以庭审现场抽查制度、人民陪审员参审案件核查制度为两翼的“一体两翼”制度，确保人民陪审员参审情况准确真实。

（四）进一步发挥人民陪审员“七员合一”职能作用。在诉前调解、诉中参与、诉后宣传、全程监督等方面，充分发挥人民陪审员“审判员、执行员、调解员、信访员、联络员、监督员、宣传员”七员合一、一员多能的作用，充分保障人民陪审员的庭审权、阅卷权、合议权、异议权，确保人民陪审员依法充分履行职能，提高案件审理的透明度，增强诉讼当事人对法院工作的信心，使群众切实感受到程序的公正、判决的公平和法律的权威。

（五）进一步完善人民陪审员考核机制。进一步完善人民陪审员业绩档案，档案中涵盖人民陪审员的政治素养、工作实绩、审判纪律、培训情况、廉政建设等方面，实行一人一档案、一案一登记、一月一通报、半年一总结、一年一考核制度，详细记录人民陪审员参与法院工作情况。每年年终前，将考核结果书面通知人民陪审员本人及其所在单位（户籍所在地、经常居住地的基层组织），将考核情况报送当地同级人大常委会内务司法工作机构和司法行政机关，对工作突出的优秀人民陪审员予以表扬，对履职不力的人民陪审员加强管理。

（六）进一步加强人民陪审工作宣传力度。充分运用主流媒体、微媒体与自媒体等传播平台，丰富宣传手段、拓展宣传渠道、创新宣传方式，认真总结和宣传人民陪审员的突出事迹，加大对人民陪审员制度、人民陪审工作的宣传力度。用实实在在的陪审实例和显著效果，增进人民群众的理解认同，不断扩大人民陪审工作的群众基础，增强人民陪审员的荣誉感、责任感、正义感，推动全市人民陪审工作持续健康发展。

为切实解决人民陪审工作中存在的困难和问题，提出四点建议：一是进一步完善相关立法。建议市人大研究出台相关决议，进一步加强人民陪审员工作，着重完善人民陪审员选任条件，降低人民陪审员学历要求。进一步明确公民担任人民陪审员的法律义务，强化各行政机关、企事业单位及社会团体支持人民陪审工作的法律职责。二是进一步落实经费保障。建议市县两级人大加大对人民陪审员工作经费保障的监督检查力度，积极推动各级政府财政部门严格按照单独列项、统一管理的要求，全面落实人民陪审员工作经费保障。三是进一步保障人民陪审员参审时间。建议市人大研究出台相关制度，督促人民陪审员所在单位或基层组织保障人民陪审员依法参加审判活动，督促人民陪审员正确履行职责，完善监督惩戒制度建设，健全人民陪审员增补退出机制，畅通人民陪审员队伍进出渠道。四是进一步加大监督力度。建议市县两级人大继续在人民陪审员员额确定、审核任命、制度建设等方面加强监督，在组织协调、培训管理、表彰宣传等方面给予支持，确保人民法院全面贯彻落实《决定》的各项规定。

各位主任、秘书长、各位委员，这次市人大常委会专门听取关于人民陪审工作情况的报告，是对这项工作的高度重视和有力监督，对于进一步落实《决定》、更好地发挥人民陪审员制度的作用，具有十分重要的意义。我们将以此为契机，进一步加强推进全市法院人民陪审工作，努力促进全市法院各项工作和建设不断实现新发展。